Capítulo 2 Instrumentos regulatorios
Leandro Zipitría
Este capítulo presenta los principales instrumentos regulatorios y sus efectos en los mercados. Si el objetivo es estudiar los problemas regulatorios que surgen con motivo del poder de mercado de las empresas, el principal instrumento regulatorio que considera la literatura es el precio. Sin embargo, la efectividad de este instrumento para corregir los problemas detectados en el mercado dependerá de las características del primero, de la estructura del segundo, y del objetivo planteado por la regulación.
En general, los problemas que busca resolver la regulación son de eficiencia económica, ya que se presupone que para los asuntos distributivos existen otros instrumentos disponibles. No obstante, muchas veces los Estados intervienen sobre los mercados con el objetivo de resolver problemas distributivos, y es importante conocer los efectos que estos instrumentos tendrán sobre el mercado. Asimismo, en ciertas situaciones el precio no es suficiente para resolver el problema bajo análisis y debe ser complementado con otros instrumentos. Este capítulo presenta los principales instrumentos regulatorios y sus efectos en los mercados.
Si bien en gran parte de este capítulo se trabajará como si el regulador pudiera conocer las variables relevantes de la o las empresas que pretende regular, en la gran mayoría de los casos este desconoce el funcionamiento del mercado y de las empresas que en él operan. Esta asimetría de información es muy difícil de resolver, ya que implica diseñar instrumentos que permitan a las empresas revelar las variables que el regulador desconoce.
Sin embargo, este acto de revelación nunca es desinteresado o altruista, sino que se inscribe en un marco estratégico de las empresas con vistas a influir en la regulación. Para que las empresas revelen la información que disponen, deben tener incentivos, lo que implica costos para el regulador. Por ello, el gobierno en general, y los reguladores en particular, conocerán en forma relativamente indirectael funcionamiento de los mercados y siempre estarán menos informados que las empresas. En otros términos, a veces se señala que la regulación viene rezagada respecto a las acciones del mercado, producto de estas asimetrías de información.
Los instrumentos regulatorios son diversos.28 Unos instrumentos fijan o limitan algunas de las variables del mercado y, por tanto, restringen las acciones de las empresas. El precio es la principal variable regulatoria y su determinación, por parte del regulador, influye sobre los beneficios de las empresas y, con ello, sobre otras acciones que estas pueden llevar a cabo. Precio no sólo refiere al valor de un bien o servicio, sino también al momento o valor por el que se incrementa.
El regulador, también, puede establecer restricciones para el ingreso al mercado, limitando o simplemente impidiendo el ingreso de nuevas empresas, o puede establecer restricciones a la salida de empresas del mercado, aun cuando estas tengan pérdidas por vender sus bienes en el mercado. Estas dos restricciones, al ingreso y a la salida, se utilizan, por ejemplo, cuando se regula el transporte público, e implica impedir que una empresa abandone una determinada frecuencia aun cuando esta sea deficitaria (restricción a la salida), o en otros casos impedir el ingreso a frecuencias con mayor demanda (restricción de entrada). Otro instrumento que puede utilizar el regulador es someter a su control o aprobación la realización de determinadas inversiones por parte de las empresas, como la incorporación de determinadas tecnologías, y, en algunos casos, puede obligar a las empresas a invertir en ciertos activos específicos.
Existen diversas formas de presentar los instrumentos regulatorios. Se puede analizar cada instrumento (precio, entrada y salida, calidad, etc.) y determinar el efecto que tiene en los distintos mercados. Alternativamente, se puede analizar cada estructura de mercado y estudiar el efecto que los distintos tipos de intervenciones tienen sobre su desempeño. Esta última alternativa es la que se seguirá en este capítulo, lo que permitirá tener una visión integral del funcionamiento de los instrumentos regulatorios y de los efectos de la regulación, tanto deseados como no deseados. Asimismo, se vincularán los instrumentos regulatorios con otros que se analizarán en capítulos siguientes, como la defensa de la competencia.
Aunque parezca evidente, lo primero que hay que tener claro cuando se piensa en regular un mercado es el por qué. En principio, los economistas sostieneque la regulación es necesaria para resolver algún tipo de falla de mercado. Sin embargo, muchas veces la regulación existe por inercia o tradición;29 o porque se persiguen otros fines, como distributivos o asegurar la prestación de un servicio;30 o porque se busca atender otras fallas de mercado, como se analizó en el capítulo 1. La regulación, también, surge por demanda de los actores en los mercados. Una vez que se ha resuelto regular —y se sabe por qué—, el siguiente paso es determinar el instrumento adecuado que resuelve el problema identificado. Luego se requiere establecer una infraestructura que permita fijar el instrumento elegido y monitorear el desempeño del mercado. Idealmente, habría que realizar evaluaciones para analizar el funcionamiento del instrumento aplicado, aunque, en la práctica, esto se hace con poca frecuencia.31
En términos ideales, cualquier regulación que impacte sobre el mercado debería contar con un análisis costo-beneficio, y sólo deberían ser aprobadas aquellas cuyos beneficios superen a los costos. En Europa o Inglaterra, existen lineamientos de evaluación de impacto regulatorio, que apuntan a la mejor regulación, en oposición a menor regulación.32 Sin embargo, en los últimos años la evaluación costo-beneficio ha cambiado su foco hacia una evaluación de políticas, que es un campo mucho más amplio que el que se analiza aquí.33 Mientras la evaluación costo-beneficio se centra en las regulaciones que afectan la competencia en los mercados, la evaluación de políticas es un instrumento mucho más amplio para determinar la efectividad de las políticas públicas, incluidas las regulaciones de mercado.
En la siguiente sección se analiza la regulación de mercados competitivos, mientras que en la segunda sección se analizan los mercados oligopólicos. En la tercera sección se analizan los instrumentos regulatorios en los mercados de monopolios naturales. Al final, se presentan algunas reflexiones sobre el impacto del uso de los instrumentos regulatorios en los mercados.
2.1 Regulación de mercados competitivos
El juego de mercado —la interacción entre oferta y demanda— arroja un resultado de equilibrio en términos de precios y cantidades transadas. Si el mercado es perfectamente competitivo, se obtienen algunos resultados deseables desde el punto de vista económico.34 Para avanzar en los efectos de la regulación sobre estos mercados, primero hay que entender cuáles son sus características y evaluar su desempeño.35
¿Qué caracteriza a un mercado perfectamente competitivo? Los supuestos tradicionales incluyen: (i) atomicidad de oferentes y demandantes; (ii) perfecta homogeneidad del producto; (iii) información perfecta de todos los participantes respecto al precio, ubicación y stock de los productores y productos; (iv) igual acceso a la tecnología de producción, que impide que alguna empresa tenga una ventaja sobre las restantes; y (v) libre entrada y salida del mercado. Básicamente, estos supuestos permiten que los consumidores arbitren a los productores, estos últimos estén en igualdad de condiciones unos con otros y puedan aprovechar las oportunidades que el mercado les provee.
En estos mercados, las empresas actúan como tomadores de precio ya que cualquier intento por aumentarlo inducirá a los consumidores a arbitrar a los vendedores. Salvo en los mercados donde hay rendimientos crecientes a escala en la producción —un elemento que incide en la existencia de un monopolio natural— en el resto de los mercados es factible encontrar equilibrios competitivos. Los rendimientos crecientes a escala son una propiedad de la función de producción —aquella que permite transformar insumos en productos— y que determina que los costos promedio de producción disminuyan al aumentar el volumen producido.
La atomicidad es un supuesto de importancia menor, con relación a los otros supuestos. La Teoría de los Mercados Disputables, pone el énfasis en la competencia potencial de los posibles entrantes, respecto a la competencia efectiva en los mercados. Si bien esta teoría requiere de supuestos relativamente fuertes —como la ausencia de costos hundidos en el mercado y la homogeneidad del producto— pone sobre el tapete la importancia de la amenaza a la entrada como mecanismo que disciplina a las empresas establecidas.36 Si la competencia potencial es lo suficientemente fuerte, no es necesario que el mercado esté atomizado para obtener los resultados de competencia perfecta.
El equilibrio de competencia perfecta tiene algunas propiedades deseables. En primer lugar, es la estructura con el menor precio relativo, ya que cualquier estructura alternativa —oligopolio o monopolio— implica que las empresas tendrán un cierto grado de poder de mercado. En segundo lugar, y como corolario del anterior, la cantidad transada en ese mercado será la mayor posible. En tercer lugar, los consumidores obtendrán el mayor excedente posible, en la medida en que se cumplen los dos primeros puntos. Desde el punto de vista del consumidor, no hay situación de mercado más beneficiosa que la competencia.
En economía, el excedente del consumidor es la diferencia entre lo que este está dispuesto a pagar por el producto y lo que efectivamente paga en el mercado. En competencia perfecta, como el precio de todos los bienes es el menor posible, la cantidad de bienes será la mayor posible y el excedente del consumidor será máximo. En cuarto lugar, las empresas producen al menor costo posible, ya que la producción se realiza en el punto donde los costos medios son mínimos. Esta condición técnica se alcanza debido a que el ingreso de nuevas empresas al mercado llevará la producción individual al punto en el cual se minimizan los costos. Por último, en competencia perfecta las empresas realizan un beneficio económico cero en el largo plazo. Desde el punto de vista de la eficiencia, el resultado de competencia perfecta es deseable.
Si la competencia en el mercado no es suficiente, lo que provoca precios altos, entonces existe una serie de pasos previos a la regulación. En primer lugar, actuar sobre las posibles barreras o regulaciones estatales que dificulten el ingreso de empresas al mercado e impidan el ajuste competitivo. En segundo lugar, si estas barreras son producto del accionar de las empresas, impulsar acciones de defensa de la competencia, siguiendo el análisis que se realiza en el capítulo 3.
Sin embargo, puede suceder que el Estado quiera regular un mercado competitivo, a pesar de sus beneficios, fijando directamente el precio del producto. Ello tendrá un impacto negativo sobre el bienestar, ya sea porque los precios aumentan, o porque se genera escasez. A continuación se presentan distintos escenarios donde un regulador actúa sobre alguna variable en un mercado competitivo.
En un primer escenario, supongamos que el regulador fija un precio por debajo del precio competitivo. Ello tiene diversos impactos sobre el mercado. En primer lugar, dado que el precio es menor al de equilibrio, la oferta a ese precio será menor a la demanda y, por tanto, habrá escasez de productos. Un ejemplo de esta situación, lo observamos hoy en Venezuela, donde los precios de los productos están fijados administrativamente considerando márgenes de ganancia “adecuados”. Como estos precios no reflejan la escasez relativa de los productos, se genera una escasez de productos básicos que es creciente con la distancia entre el precio fijado y el precio de equilibrio.37
En segundo lugar, y asociado a este efecto, los consumidores tenderán a sobre utilizar o sobre demandar el producto, ya que la baja en el precio expande la demanda. Esta sobre demanda surge porque el precio no refleja el equilibrio de mercado ni las posibilidades de los oferentes. Ello tiene un efecto que debe ser considerado cuando se regulan algunos servicios públicos como el transporte, ya que si el precio es muy bajo, no habrá capacidad que soporte la demanda. Si, por otra parte, el precio se fija por encima del competitivo, se produce el efecto inverso, ya que la demanda cae y la oferta es excesiva.
En cualquier escenario, regular un mercado competitivo lleva a una pérdida de eficiencia con relación a no regularlo. Pero si la decisión es la de fijar un precio —máximo o mínimo—, entonces es mejor complementarlo con restricciones a la salida o entrada al mercado.
En un segundo escenario, supongamos que se regula fijando un precio mínimo (máximo) por encima (debajo) del competitivo y operan restricciones a la entrada (salida) al mercado. En este caso, nuevas empresas querrán entrar (salir) del mercado, debido a que existe una renta positiva (negativa). Sin embargo, como la demanda cae (aumenta) las empresas producirán por debajo (encima) del punto donde los costos medios son mínimos, lo que en cualquier caso aumenta su costo de producción. En definitiva, restringir la entrada (salida) del mercado, permite que las empresas mejoren la eficiencia productiva, al disminuir sus costos de producción respecto a una situación en la cual existe libre entrada y salida.
Sin embargo, si bien es fácil exponer estos mecanismos, es mucho más complejo en la realidad poder encontrar los puntos donde oferta es igual a demanda y manejar un número de oferentes en el mercado. No debe olvidarse que mientras las empresas reciben directamente los efectos de sus acciones, los reguladores en cambio sólo perciben estos efectos en forma indirecta.
Ambas regulaciones (fijación de precio y restricción de entrada/salida) tienen impactos sobre los incentivos de los agentes, que alteran otras variables competitivas. En el caso en que se fija un precio máximo y se limita la entrada, se producen al menos dos efectos. En primer lugar, al establecerse el precio del producto las empresas recurrirán a otros mecanismos para competir. En particular, buscarán diferenciarse por calidad u otros atributos del producto, de forma de atraer a la demanda. Ello a la vez genera un problema dinámico, ya que las empresas tenderán a aumentar la calidad más allá de lo que prevalecería en un mercado sin regulación de precio, lo que, a su vez, determina que estas empresas no podrán sobrevivir si se elimina la regulación, ya que deberán competir con empresas cuya calidad será menor.
En otros términos, la sobre inversión en calidad es una respuesta de los agentes a la regulación de precio. Esta posibilidad de que las empresas inviertan en calidad surge siempre que las empresas no puedan coludir entre sí. Si lo hacen, entonces pueden evitar realizar estas inversiones y simplemente repartirse la renta extra. Esta posibilidad lleva al segundo efecto, ya que la restricción de entrada afecta los incentivos de las empresas a controlar la ineficiencia productiva. En efecto, cuando la amenaza de la competencia es laxa, las empresas tienden a relajar sus controles sobre los costos, lo que incrementa la ineficiencia productiva.
Muchas veces, como se vio en el capítulo 1, las empresas buscan generar una demanda por regulación y reparten renta con sus empleados, de forma de generar grupos de interés más fuertes para sostener las restricciones (y la renta). A la vez, este aislamiento relativo que enfrentan las empresas determina que el mecanismo darwinista de selección falla, y las empresas ineficientes no salen del mercado ya que están protegidas por el precio alto y la regulación de entrada.
En el caso en que la regulación establece precios por debajo de los competitivos, y se incluye una restricción a la salida (o una obligatoriedad de brindar el producto), nuevamente encontramos dos efectos. Por un lado, si el precio no reconoce el retorno al empresario, o si directamente no cubre los costos, pero existe una obligación de vender el producto, entonces se verá afectada su calidad.
En Uruguay, ello pasaba con el pan tarifado, que era un pan que las panaderías estaban obligadas a ofertar a un precio determinado. En caso de no contar con este producto, debían sustituirlo por otro de mayor calidad. En los hechos, el precio que se fijaba por el producto apenas cubría el costo de la harina para producirlo, con el consiguiente impacto sobre la calidad del mismo. Por otra parte, esta regulación afecta la inversión en formación de capital de la empresa. Si el precio de mercado no cubre los costos de reposición del capital, entonces las empresas dejarán de invertir y, en algunos casos, hasta de mantener las inversiones realizadas, con el consiguiente deterioro sobre la eficiencia.
Otro escenario posible es cuando el regulador establece subsidios cruzados, afectando a más de un mercado al mismo tiempo. Si existen dos mercados con demandas y costos diferentes, pero se fija un único precio que es a la vez mínimo en un mercado y máximo en el otro, entonces el regulador estará fijando esquemas de subsidios entre mercados. Un resultado paradójico de este tipo de políticas es que ningún consumidor estará satisfecho. Los consumidores que pagan el producto más caro, no estarán satisfechos sabiendo que la entrada de más empresas implicaría mejores precios, mientras que aquellos que lo pagan más barato, en general, encuentran restricciones de oferta dado el precio que enfrentan. Una práctica más eficiente de fijación de precio, que se verá en la sección 2.3, es establecer una política de precios de Ramsey. En los hechos esta política implica fijar precios en cada mercado atendiendo a la demanda en cada uno de ellos.
En Uruguay, el transporte terrestre de pasajeros tiene este tipo de políticas. El Poder Ejecutivo fija una tarifa por kilómetro recorrido, independientemente del destino. Asimismo, se asigna a dos empresas las frecuencias entre dos ciudades y también se reparten los destinos entre las empresas, de forma que tengan destinos rentables y otros poco rentables. Por tanto, existe un subsidio cruzado entre los destinos con un precio fijado independientemente de la demanda y restricciones a la entrada y salida de los mercados.
2.2 Mercados oligopólicos
Si bien los mercados perfectamente competitivos tienen características económicas deseables, los mismos son la excepción, principalmente en economías pequeñas. Pero aun cuando los mercados no sean perfectamente competitivos, puede haber competencia entre oferentes aunque su número sea reducido. Si esto ocurre, entonces el mercado es un oligopolio.
A diferencia de los mercados de competencia perfecta, las empresas en oligopolio enfrentan una demanda con pendiente negativa. En los mercados perfectamente competitivos se suponía que cada empresa tenía un tamaño tal que no podía atender a todo el mercado y, por tanto, las empresas eran tomadoras de precio. Por ello, se enfrenten a una demanda perfectamente elástica al precio de mercado: precios mayores sacarán a la empresa del mercado, precios menores arrojarán beneficios menores a mantener el precio, o aún negativos. Sin embargo, cuando hay pocas empresas en el mercado cada una tiene cierto grado de poder de mercado y, por tanto, cualquier aumento que fije en el precio provocará una caída de su demanda que pasará a sus competidores. La demanda que enfrenta cada empresa tiene una relación inversa con el precio que fija.
Existen múltiples razones por las cuales los mercados no funcionan en forma perfectamente competitiva. En primer lugar, los bienes difícilmente son homogéneos. Todas las empresas buscan diferenciar sus productos a través de la publicidad, presentación o estrategias de marketing. Asimismo, aun cuando los bienes sean homogéneos, como la gasolina, los puntos de venta pueden estar ubicados a distancias que hacen que los consumidores los perciban como productos diferentes. Los mismos productos vendidos en dos tiendas en dos barrios diferentes serán productos distintos para el consumidor, toda vez que el costo de trasladarse de un lugar a otro haga inútil el esfuerzo de arbitrar a los productores. Este concepto está vinculado al de mercado relevante geográfico que se analiza en el capítulo 3.
En segundo lugar, en muchos mercados existen barreras a la entrada y, en particular, costos hundidos que desalientan el ingreso de nuevas empresas. Como se señala en el capítulo 3, los costos hundidos son muy importantes a la hora de considerar el ingreso a un mercado. Ejemplos de estos costos son la capacitación de personal, la publicidad, la inversión en la construcción de una marca o la instalación de activos específicos —maquinaria— para realizar una determinada actividad. Cuanto más específicos sean los activos, menos líquidos serán en caso de que el emprendimiento fracase, lo que incrementa los riesgos de entrar al mercado.
En tercer lugar, los consumidores no están perfectamente informados ni sobre las tiendas que venden los productos, ni sobre los precios que ellas fijan. Esta asimetría de información permite a las tiendas cobrar precios superiores a aquellos consumidores que tienen un costo de búsqueda mayor, ya sea porque tienen menos tiempo para informarse o una menor utilidad por hacerlo. Este desconocimiento, además, incrementa los costos de entrar al mercado ya que las empresas tienen que hacer conocer a los consumidores —y, a veces, hasta a los propios comercios— sus productos.
Un cuarto elemento es tecnológico. Las empresas tienen un tamaño de escala (escala mínima eficiente), que es la que define el nivel mínimo de producción eficiente para la empresa. Si existen economías de escala, definida como aquella situación en la cual los costos medios disminuyen a medida que aumenta la producción, entonces un mercado soportará un número acotado de productores. Si, además, la demanda del producto es relativamente acotada, entonces un mercado no podrá soportar un gran número de empresas, a menos que esté dispuesto a tolerar altas ineficiencias productivas, en términos de duplicación de activos fijos. Por tanto, el tamaño del mercado pone un límite al número de empresas que pueden operar en él.
Si hay un número limitado de oferentes, los beneficios que obtendrán serán el decisiones de las firmas. Toda vez que una empresa fije una variable (precio, calidad, ubicación geográfica, publicidad, capacidad, etc.) ello tendrá impacto sobre los restantes oferentes, que a su vez reaccionarán. A diferencia de los mercados competitivos, donde la única variable de decisión es la cantidad producida y ella no genera reacción de los demás oferentes, en un oligopolio las decisiones de las empresas estarán vinculadas entre sí.
El oligopolio presenta diferencias importantes respecto a la competencia perfecta. A los efectos de la regulación, la diferencia principal es que en competencia perfecta la libre entrada a los mercados conduce a un resultado eficiente (menores precios, mayor cantidad, menores costos), mientras que en oligopolio la libre entrada produce sobre o sub ingreso al mercado (Mankiw y Whinston 1986).
El exceso de ingreso al mercado se produce por el efecto robo de negocio, en el cual la empresa entrante observa el beneficio que podría obtener al ingresar, que está compuesto por beneficios genuinos que se generan en el mercado pero también por aquellos que quita a las empresas instaladas. Como a la sociedad sólo le importa los primeros (nuevos beneficios que se generan por el ingreso de la firma), puesto que los segundos (los que se apropia de empresas instaladas) constituyen un tema redistributivo, los incentivos a entrar al mercado son más fuertes de lo óptimo. Por tanto, entran demasiadas empresas al mercado. Este exceso de ingreso se produce, fundamentalmente, en mercados donde los bienes son relativamente homogéneos. En el caso de que los bienes sean diferenciados, la entrada de nuevas empresas al mercado genera un nuevo beneficio para los consumidores que se suma a la reducción en el precio, y es que aumenta la variedad de productos disponibles.
En este caso, como los productores no internalizan este efecto que producen sobre los consumidores, se puede producir una entrada menor a la óptima en el mercado. En realidad los productores tienen incentivos al ingreso, producto del efecto robo de negocio, pero aun así la entrada puede ser ineficiente.
Por tanto, según el paradigma con el que se evalúan las regulaciones en este texto —la eficiencia— existirían razones para regular la entrada en mercados oligopólicos. Sin embargo, regular mercados oligopólicos presenta múltiples problemas. El primero, es saber cuál es el número óptimo de empresas en el mercado, tarea que es muy compleja debido a las fuertes asimetrías de información entre el regulador y las empresas que participan o podrían participar en el mercado. Además, hay que saber si el problema es de ingreso excesivo o insuficiente.
En segundo lugar, el anuncio de una política regulatoria en estos mercados dispararía acciones por parte de los interesados de forma de manipular el proceso regulatorio a su favor, en los términos discutidos en el capítulo 1, que fomentaría la captura regulatoria. Ello es muy factible si se consideran las asimetrías de información señaladas anteriormente.
En tercer lugar, la libre entrada es un buen antídoto contra la ineficiencia productiva. Las empresas, si no están sometidas a la competencia, tienden a relajarse, disminuir la calidad de sus productos o reducir la innovación, en la medida en que no enfrentan la amenaza de dejar el mercado. Por todos estos problemas, es mejor soportar cierto grado de ineficiencia en la entrada de empresas, que crear una oficina para regular el número óptimo de ellas.
2.3 Monopolios naturales
En principio, todos los monopolios naturales deberían estar regulados.38 Desde el punto de vista de la eficiencia, el balance entre eficiencia productiva y asignativa establece que la prioridad sea la primera, mientras la segunda se controle a través de la regulación. Sin embargo, existen monopolios naturales con distintas características. Por ejemplo, carreteras, aeropuertos, puertos u otras obras de infraestructura tienen características de monopolio natural. Un monopolio natural opera cuando es más barato —menos costoso— producir un conjunto de bienes dentro de una empresa que dividir la producción entre distintas empresas. Es decir, es más barato atender la demanda del mercado a través de una única empresa. Esta situación se da por una condición técnica de la función de costos, la subaditividad.
El monopolio natural puede ocurrir en la producción de uno o más productos. Cuando se analiza un único producto, una de las fuentes principales que influyen en el surgimiento de un monopolio natural, es la existencia de economías de escala. Muchos mercados utilizan tecnologías en las que operan economías de escala, como el gas por cañería, el agua potable o el saneamiento. Todos ellos tienen un elemento en común: existen importantes inversiones fijas y hundidas. Por ello, es eficiente que una única empresa abastezca al mercado, ya que duplicar la inversión fija aumenta los costos de llevar el servicio a cada uno de los hogares.
Las economías de escala son una condición suficiente, pero no necesaria para la existencia de un monopolio natural. En los hechos, puede ser que los costos medios sean crecientes para una demanda dada, pero permitir el ingreso de una nueva empresa y duplicar los activos fijos provoca que los costos medios se disparen por encima del incremento que se observaría con una única empresa, de forma que conviene mantener la producción en una única empresa.
Cuando las empresas producen más de un producto, entonces el análisis es similar, pero hay que agregar una nueva dimensión al análisis: los costos de producción pueden disminuir cuando se produce conjuntamente más de un bien. Esta característica técnica se conoce como economías de alcance o variedad, las que surgen por la presencia de un activo o insumo común a la producción de los distintos bienes.
Por ejemplo, el petróleo es un insumo que permite obtener gas, gasolinas y asfalto, lo que determina que existan economías de alcance en la producción conjunta de los bienes. La generación de energía eléctrica utiliza un único activo ya sea para generar electricidad para consumo residencial o industrial, que son dos demandas —productos— diferentes. Un único aeropuerto permite brindar servicios de pasajeros y carga, mientras que algo similar ocurre con las carreteras. Sin embargo, cuando las empresas producen más de un bien, para que exista un monopolio natural se requiere la existencia simultánea de economías de alcance y de escala.39
2.3.1 Regulación ex ante
Un primer mecanismo para regular los monopolios naturales es sustituir la competencia ex post por la competencia ex ante. Esta teoría fue desarrollada por Demsetz (1968) como una reacción a la regulación de precio de los servicios públicos. La idea es sencilla e implica fomentar la competencia entre oferentes en la etapa previa a la concesión de un bien o servicio. Si existe un número suficiente de empresas interesadas en desarrollar una actividad, construir un puerto o una carretera, entonces se puede licitar para adjudicar el monopolio a la empresa que oferte el precio más bajo por el servicio, dado un nivel de calidad mínimo.
Este tipo de procedimiento se puede utilizar para algunos servicios. La licitación resulta un instrumento adecuado, por ejemplo, para la construcción y mantenimiento de una carretera, un puerto o un aeropuerto. Este instrumento requiere establecer de antemano todas las variables relevantes (calidad del servicio e inversiones y su mantenimiento) mientras dure el período de concesión, lo que es factible sólo en algunos casos. En última instancia, se debe restringir el número de variables de decisión, de forma que se pueda asignar la licitación sobre la base de criterios objetivos establecidos ex ante.
Una forma de hacerlo es incluyendo un proceso en dos etapas en la licitación, en la primera se seleccionan las ofertas en términos de la calidad del proyecto, y una vez seleccionados los que pasan el nivel mínimo establecido se procede a la elección del ganador por precio. Si no es posible establecer de antemano todas las variables relevantes para llevar a cabo el proyecto, debido, entre otros, a que existe incertidumbre sobre algunas variables del mercado, utilizar el procedimiento licitatorio puede llevar a renegociar el contrato durante la vigencia de la concesión. Si la empresa tiene una costosa inversión hundida, renegociar un contrato la pone en una posición débil para hacer valer sus intereses.40 En estos casos la credibilidad del gobierno para atarse de manos, esto es evitar expropiar a la empresa, pasa a ser el elemento determinante en el juego regulatorio.
Por otra parte, para que las inversiones en estos mercados se realicen, los plazos por los que se concesiona el servicio tienen que ser lo suficientemente extensos para que los inversores puedan recuperar la inversión a un precio razonable para el consumidor. Durante la vigencia de la concesión, tienen que existir reglas claras y creíbles para que el inversor tenga incentivos a invertir en los activos necesarios. Cuanta mayor seguridad exista respecto al procedimiento licitatorio y a la ejecución del posterior contrato de concesión, mayor número de oferentes habrá inicialmente, y menores tasas de retorno exigirán al proyecto. La clave es, por tanto, el diseño de los pliegos de la licitación.
2.3.2 Regulación de precio
El problema del monopolio es que fija precios excesivos respecto a los que prevalecerían en mercados más competitivos. Por tanto, se puede fijar un precio máximo en los mercados donde opera un monopolio natural. En principio supondremos que el regulador tiene a disposición toda la información relevante sobre el mercado y la empresa. En este marco, puede elegir los valores de precio que sean adecuados para minimizar la pérdida de eficiencia asignativa.
Si la empresa produce un único producto, el regulador podría replicar el resultado de competencia perfecta y fijar el precio igual al costo marginal, o sea al costo de producir la última unidad. Sin embargo, en los mercados de monopolio natural este tipo de estrategia impedirá que la empresa pueda cubrir sus costos fijos, ya que debido a la existencia de economías de escala, los costos medios son menores a los marginales en el tramo relevante donde se fijaría el precio.41
En general, este problema se puede resolver si se subsidia a la empresa los costos fijos. Sin embargo, ello es bastante difícil de implementar en términos políticos (subsidiar a un monopolio no parece una idea fácilmente defendible) y además los gobiernos, muchas veces, no cuentan con los recursos para pagar estos costos directamente. Por tanto, una alternativa es fijar el precio igual al costo medio y con ello generar recursos para sostener los costos fijos.
Otra alternativa posible es establecer una tarifa en dos partes, en vez de fijar un precio único. Las tarifas en dos partes involucran un pago fijo y luego un pago variable por unidad consumida. El pago fijo puede ser una tarifa de acceso, o un pago fijo mensual por el servicio. Algunas veces permite consumir un número fijo de unidades, otras veces es sólo un pago sin contrapartida.
Por ejemplo, la empresa de telefonía fija en Uruguay tiene un cargo fijo de cómputos y luego un cargo variable, a partir de un determinado número de unidades, mientras que la empresa de gas tiene un cargo fijo de metros cúbicos de gas y luego un cargo variable. En ambos casos, el esquema fijo se paga aún si no se consume o si se está por debajo del umbral establecido, mientras que si se supera el umbral se paga por unidad adicional. Lo interesante de este esquema es que se puede utilizar el pago fijo para recuperar los costos fijos y el precio para cubrir los costos variables. Esta alternativa es más eficiente, ya que fijar un precio igual al costo medio tiene implícita una ineficiencia asignativa, en la medida en que el precio que regiría es mayor al costo marginal. Con la tarifa en dos partes esta ineficiencia desaparece.
Las tarifas en dos partes son un tipo de tarifa no lineal, a través de la cual el precio varía según el consumo del agente. Otro tipo de tarifa no lineal es cuando se cobra distintas tarifas según el consumo del agente, en donde se fija un precio para las primeras \(X\) unidades consumidas, otro precio \(Y\) a partir de la unidad \(X+1\), y así sucesivamente. Este tipo de tarifa no lineal es la que se utiliza en Uruguay en el sector de agua potable. El precio del metro cúbico de agua consumida varía según el tramo de consumo y, en particular, es creciente con el consumo mensual.42 Este tipo de tarifa busca desincentivar el uso excesivo de agua potable, penalizando a los consumidores que la utilizan para finesrecreativos.
Otro elemento a considerar en el caso de los servicios públicos —dada la sensibilidad política de estas actividades— es que muchas veces los precios fijados no reflejan el valor de los servicios sino que se implementan subsidios cruzados entre distintos sectores. Asimismo, el hecho de que opere una única empresa en el mercado genera incentivos a relajar el esfuerzo, dado que los consumidores están cautivos.
Por ello, no basta con determinar el precio en un marco de monopolio. El regulador debe establecer también mínimos de la calidad del servicio, dado que el monopolista tiene incentivos a utilizar la calidad del servicio para discriminar a los consumidores y aumentar sus beneficios. En efecto, dado un nivel de precio, si el monopolista puede elegir la calidad de los servicios entonces tenderá a ampliar la brecha entre la menor y mayor calidad. De esta forma, se discrimina a los consumidores con más disposición a pagar vía la compra del servicio de mejor calidad pero más caro.43
En la práctica, los órganos reguladores disponen de un conjunto mayor de instrumentos (Berg 2013). Los mismos pueden agruparse en aquellos que son sustantivos para el cumplimiento de sus cometidos, y aquellos que son auxiliares y sirven para cumplir en forma adecuada con los primeros. Entre los instrumentos sustantivos que disponen los reguladores, además de fijar el precio del servicio, también se encuentran: (i) la emisión de las licencias que permiten operar en los mercados regulados (regulación de la entrada); y (ii) el establecimiento de los estándares de calidad del servicio (regulación de la calidad).
Por otra parte, es necesario que el regulador disponga de herramientas de apoyo para cumplir con sus cometidos fundamentales, en forma adecuada. Entre los instrumentos de apoyo se encuentran: (i) el control y auditoría del desempeño de las empresas; (ii) la posibilidad de imponer sanciones; (iii) el establecimiento de estándares contables; (iv) arbitrar disputas entre agentes; y (v) asesorar al Estado en la materia. El cuadro 2.1 resume los instrumentos regulatorios disponibles.
| Cometidos sustantivos | Cometidos de apoyo |
|---|---|
| Determinacion del precio (servicio y acceso) | Auditoría y control |
| Fijación de la calidad | Establecer sanciones |
| Emitir licencias | Determinación de estándares contables |
| Arbitrar disputas | |
| Asesorar al Estado |
Fuente: elaborado en base a Berg (2013).
Existen algunos casos especiales donde la fijación de precios únicos o tarifas en dos partes no resultan útiles para generar los incentivos adecuados a los agentes. Ello ocurre cuando la demanda sufre fluctuaciones importantes en distintos momentos de tiempo. Una estrategia de único precio conducirá a sobre o sub demanda, según el caso. Si el precio que se fija es el promedio del que regiría en los períodos de alta y baja demanda, entonces será muy bajo (alto) cuando la demanda es alta (baja) y habrá sobre (sub) utilización del servicio.
Este tipo de regulación tiene efectos como los que vimos cuando se analizó el servicio de transporte, en el cual siempre habrá consumidores insatisfechos por el servicio, producto de la escasez o los altos precios. En el caso de la energía eléctrica este problema es particularmente importante, en la medida en que esta no puede almacenarse,44 y en los momentos de pico de demanda hay que generar a toda capacidad. Asimismo, la demanda de energía fluctúa según la estación del año y también durante el día.45 La generación de energía eléctrica es muy costosa en términos de los activos fijos necesarios para producirla. Si la demanda es muy superior a la oferta, la escasez de energía eléctrica se transforma en cortes de energía (apagones).
Por tanto, la política regulatoria de precio incide sobre la oferta del sector. Si se establece un precio único, existirá sobre demanda en los períodos de demanda alta, es decir la política regulatoria tenderá a exacerbar el problema.
El instrumento óptimo en estos casos son los precios pico-valle, a través de los cuales los consumidores internalizan el efecto que tienen sobre la capacidad. Esta política implica fijar tarifas diferenciadas en el pico y en el valle que reflejen el costo de la capacidad, en cada momento de tiempo. Esta forma de regulación permite hacer un uso eficiente de la capacidad en todo momento.
En Uruguay, la empresa de energía eléctrica (UTE) tiene un sistema de tarifa pico-valle para los grandes consumidores. El horario valle es entre las 0 y las 7 horas, mientras que el horario pico va de las 18 a las 22 horas, el resto de las horas se ubican en el horario llano.
Por otra parte, algunas empresas que operan en sectores de monopolio natural son multiproducto, lo que implica que existe cierta complementariedad en la producción de estos bienes o servicios. Como se mencionara, esta complementariedad puede surgir por el uso de un activo o un insumo común a la producción de los distintos bienes. Ello determina que el proceso de fijación de precios sea más complejo, ya que es necesario imputar una proporción del uso del activo o del insumo a cada uno de los bienes, lo que es muy difícil debido a la mencionada complementariedad de las actividades.
En definitiva, cualquier mecanismo de imputación será arbitrario ya que el proceso productivo no permite separar el uso de los activos o insumos en la producción de cada uno de los bienes. La fijación de precios sobre la base de los costos determina un importante abanico de precios posibles, dependiendo de cómo se imputen estos costos.
El instrumento regulatorio óptimo en estos casos es la fijación mediante precios de Ramsey, los que se obtienen haciendo máximo el excedente total de la sociedad, sujeto a la restricción de que la empresa obtenga beneficios económicos nulos.46 El resultado lleva a fijar precios de forma tal que los consumidores que tienen una mayor valoración por el producto —su demanda es más inelástica— paguen más por él. Por otra parte, en la medida en que un precio mayor al costo marginal implica una pérdida de eficiencia asignativa, esta se minimiza si se carga con un precio mayor a aquellos consumidores que más requieren del bien o tienen menos alternativas disponibles para sustituirlo.
A vía de ejemplo, en la determinación de los precios de los distintos derivados de los combustibles (gasolinas, GLP, asfalto, etc.) las demandas que tengan menos sustitutos deberían ser las que carguen con una mayor proporción de los costos fijos de la refinación. Este tipo de regla, si bien es eficiente, puede ser políticamente difícil de implementar dado que quienes tienen una demanda más inelástica no necesariamente son aquellos que tienen mayores recursos económicos.
Independientemente de qué tarifa o precio fije el regulador, la misma deberá cumplir varios objetivos económicos. Por un lado, no debe ser abusiva para los consumidores, al mismo tiempo que debe asegurar un retorno adecuado a la inversión realizada por la empresa. Por otro, la tarifa debe generar los incentivos necesarios para que la calidad de los productos sea conveniente y las inversiones permitan sustentar el servicio en el tiempo. Aún más, deben estar diseñadas para que las empresas tengan incentivos a hacer el mejor uso de los insumos y la tecnología disponible, evitando ineficiencias productivas.
Para lograr estos objetivos en la fijación de la tarifa, el regulador necesita determinar qué insumos forman parte de los costos de producción y evaluar qué inversiones deben ser consideradas en este precio. Ello representa una compleja tarea, que requiere información muy detallada.
El problema de información resulta clave en el diseño de la política regulatoria. En el análisis realizado hasta este punto, se supuso en forma explícita que el regulador conoce el mercado y a la empresa y, por tanto, puede elegir el precio que cumple los requisitos anteriores utilizando instrumentos como: precio único, tarifa en dos partes, tarifa pico-valle.
Sin embargo, en la realidad los reguladores están menos informados que las empresas sobre el funcionamiento específico del mercado y sobre las decisiones que estas toman en relación a sus costos o al esfuerzo que realizan para producir. La regulación en contextos de información asimétrica implica que la empresa debe revelar información a través de distintos mecanismos, los cuales determinan que el regulador entregue parte de la renta monopólica a la empresa regulada como forma de obtener la información necesaria para poder regular.47 La dinámica regulatoria entre el regulador y la empresa incorpora elementos más complejos al análisis, como la posibilidad de renegociación de los contratos o, directamente, la expropiación de la empresa.48
En un marco de información asimétrica, distintos mecanismos para establecer precios se traduce en distintos incentivos para las empresas, y los instrumentos de regulación de precio, en casos de monopolios naturales, se reducen a dos:49
Regulación de la tasa de retorno: fija un precio que asegura a la empresa un retorno justo por las inversiones realizadas. Se determinan las inversiones y los gastos necesarios para el desarrollo de la actividad y se fija una tasa de retorno a esta inversión a los efectos de determinar el precio.50 Este instrumento genera dos problemas de incentivos. Por un lado, al tener cubiertos los costos no genera incentivos a la eficiencia, esto es, no hay incentivos a controlar los gastos operativos. Por otro lado, si la tasa de retorno que garantiza el regulador es distinta a la tasa de retorno del inversor, se pueden dar procesos de subinversión —si es menor— o de sobre inversión en capital —si es mayor—. El precio fijado tendrá un impacto sobre la elección de la tecnología de producción, ya que una tasa de interés menor a la esperada por el inversor, inducirá a utilizar mano de obra en vez de capital y a la vez inducirá una menor reposición de capital fijo.51 Por otra parte, este instrumento es muy útil cuando existen problemas de credibilidad por parte de los reguladores. Al garantizar el retorno de la inversión, el inversor ve acotados los riesgos que debe enfrentar. Obviamente que este razonamiento presupone que el regulador no cambiará las reglas de juego en el camino, lo que no siempre se cumple.
Precio techo: establece un máximo al incremento de precios promedio que puede fijar la empresa a lo largo de un período. En particular, el incremento de precios para un período dado, por ejemplo cinco años, se basa en el valor de la evolución del Índice de Precios al Consumo (IPC) menos un factor de productividad específico a la tecnología de la industria. En la medida en que este mecanismo de fijación de precios está desatado de los costos, genera fuertes incentivos a la eficiencia, ya que cualquier eficiencia que surja será apropiada por la empresa. Asimismo, la empresa tiene discreción para fijar la canasta de precios, dado que el regulador sólo fija la evolución del precio promedio. Sin embargo, en contextos macroeconómicos inestables, por ejemplo si existen grandes devaluaciones o recesiones, este instrumento puede llevar al quiebre de las empresas.
El cuadro 2.2, basado en Armstrong y Sappington (2007), resume las características de la regulación por tasa de retorno y por precio techo.
| Característica / Instrumento | Precio techo | Tasa de retorno |
|---|---|---|
| Flexibilidad de la empresa para fijar precios relativos | Sí | No |
| Plazo de ajuste regulatorio | Largo | Corto |
| Sensibilidad de precios a costos | Bajo | Alto |
| Discreción regulatoria | Sustancial | Limitada |
| Incentivos a reducción de costos | Fuerte | Limitada |
| Incentivos a la inversión en activos hundidos | Limitada | Fuerte |
Fuente: tabla 27.1 de Armstrong y Sappington (2007).
Un último instrumento regulatorio, en el caso de monopolios naturales, es la regulación por comparación (yardstick competition). Este prevé comparar el desempeño de empresas con características similares o que ofrecen el mismo servicio en distintas localizaciones, de forma de obtener una referencia que permita determinar el precio de la actividad desarrollada por el monopolista. Ello requiere que el entorno en el que operan las empresas sea realmente comparable, a los efectos de poder evaluar el desempeño y fijar el precio.
Por ejemplo, se podría comparar el precio de la energía eléctrica en Uruguay y Argentina, de forma de determinar cuál debería ser el precio óptimo del servicio. Sin embargo, es complejo encontrar dos empresas que operen de forma similar para poder fijar el precio, ya que en caso de no ser similares, las diferencias en el precio pueden obedecer a distintas demandas, diferentes fuentes de financiamiento, distintos regímenes salariales, etc.
Este tipo de instrumento lo utiliza la Unidad Reguladora de los Servicios de Energía y Agua (URSEA) de Uruguay para comparar el precio de venta de combustibles, que son monopolio de la empresa estatal ANCAP, con el precio de paridad de importación. Ello permite conocer el grado de eficiencia relativa de la empresa monopólica en relación a la mejor alternativa disponible, que es la importación de los combustibles refinados.52
2.3.3 Regulación de acceso
En algunos mercados conviven segmentos monopólicos y —potencialmente— competitivos. A vía de ejemplo, en la generación de energía eléctrica existen múltiples oferentes, pero las líneas de transmisión desde los generadores a los consumidores tienen características de monopolio natural. En la telefonía, existen múltiples operadores de larga distancia internacional, mientras que la telefonía local es en general monopólica. Este tipo de plataformas se conoce con el nombre de facilidades esenciales.53
El problema que se presenta al regulador es cómo permitir el acceso a los segmentos monopólicos, cuando en otros segmentos compiten varias empresas, entre ellas la operadora del monopolio. Por ejemplo, sin acceso a la transmisión de energía eléctrica es imposible que los generadores oferten el servicio. Sin embargo, si el dueño de la plataforma compite además con otros generadores, no tendrá incentivos a darle acceso pues con ello afectará su posición competitiva.
Si el acceso no está regulado, y la empresa puede determinar quién accede a su plataforma, se pueden generar situaciones no deseadas desde el punto de vista social. En primer lugar, si la empresa no da acceso a la plataforma y los competidores pueden replicarla, entonces el competidor terminará construyendo su propia plataforma, lo que desde el punto de vista social es ineficiente ya que se duplican activos costosos.
En segundo lugar, si la plataforma no puede ser replicada, entonces la propietaria puede utilizar el acceso a su favor para incidir sobre la competencia en el mercado competitivo. Ello puede determinar que el mercado competitivo no se desarrolle como tal, ya sea porque la empresa niegue el acceso a la plataforma o lo permita pero a una tarifa discriminatoria que impida a otros competir con ella.
En la actualidad los servicios de telefonía, transmisión de datos y televisión para abonados podrían —tecnológicamente— utilizar una única plataforma: la fibra óptica. Sin embargo, en Uruguay, la empresa de telefonía y transmisión de datos tiene su plataforma, y las de televisión para abonados la suya. Asimismo, se ha impedido a otras empresas de transmisión de datos tanto utilizar la red instalada, así como construir su propia red. Ello determina una situación paradójica donde conviven varias redes —que es ineficiente— con la negativa a duplicar redes —que es eficiente— pero con una negativa de acceso —que restringe la competencia en el mercado de transmisión de datos.
En los casos en que la empresa propietaria del insumo monopólico también compite en la provisión de servicios finales a los consumidores, la alternativa a la regulación de acceso es la separación de industrias por componentes.54 La separación por componentes refleja otra vez la tensión entre los distintos tipos de eficiencia (productiva vs. asignativa). La separación es deseable para impedir comportamientos anticompetitivos, fundamentalmente, cuando la empresa que tiene el insumo monopólico utiliza el acceso para excluir a sus competidores e incidir a su favor en la competencia en el mercado final (eficiencia asignativa).
Sin embargo, esta alternativa no es deseable si existe algún tipo de sinergia o complementariedad entre los segmentos que permita que la producción sea más eficiente (eficiencia productiva). Lo mismo ocurre cuando la integración de actividades permite reducir los costos de transacción o de coordinación entre ellas. En cualquier caso, separar la plataforma del resto de las actividades productivas es complejo.
Una alternativa consiste en fijar una tarifa de acceso a la plataforma. Sin embargo, esta tarifa debe balancear incentivos contrapuestos. Si la tarifa es muy alta, entonces puede ser utilizada por la empresa para generar una barrera en el mercado competitivo. Por otra parte, si la tarifa es muy baja entrarán muchas empresas al mercado competitivo, dado que sus costos serán muy bajos. Asimismo, estas empresas estarán parasitando la inversión realizada por un tercero, ya que el precio que pagarán inducirá a esperar que otro realice la inversión, para poder aprovecharla a un costo menor.
Por tanto, el problema de determinar los costos es clave para fijar adecuadamente la tarifa de acceso. Pero si los costos son comunes a varias actividades, es decir, si existen economías de variedad, entonces la empresa que opera en el mercado monopólico tendrá incentivos a manipular los costos de forma de pasar gran parte de ellos al segmento monopólico, reduciendo los costos en el segmento competitivo. Ello le permite mejorar su posición competitiva en el mercado, reduciendo su precio y, a la vez, empeorando la posición competitiva de sus competidores.
Por los elementos presentados, determinar el precio eficiente en estos mercados es complejo. Veamos el caso de mercados donde el acceso a la red es de un único lado (one-way network access). Mercados de este tipo son las redes de telefonía local cuando se conectan a una línea internacional; o la transmisión de energía eléctrica que conecta a los distribuidores con consumidores; o la red de gas que conecta a los productores de gas.
Una primer regla para fijar tarifa de acceso en este tipo de mercados es establecerla como la diferencia entre el precio de mercado del bien competitivo (por ejemplo llamadas internacionales o electricidad al público) y el costo marginal de llevar a cabo estas llamadas.55 Esta regla se conoce como la Regla de Precio de Componente Eficiente (RPCE). Si bien esta regla tiene algunas propiedades deseables, entre las que se encuentra permitir el acceso al mercado competitivo sólo a las empresas eficientes y no interferir con los subsidios cruzados que existan, tiene también algunos problemas.
El primero es que no dice nada respecto a cómo se fija el precio final en el mercado competitivo, lo que resulta fundamental para determinar la tarifa de acceso. El segundo problema es que la regla no funciona si el entrante en el mercado competitivo tiene poder de mercado, ya que habría que descontar ese margen del precio final para el cálculo de la tarifa. El tercero es que puede generar incentivos a que el entrante en el mercado competitivo se saltee la red, si el costo que se cobra es mayor al de instalar una red propia.
La complejidad de elementos que deben considerarse a la hora de fijar esta tarifa, ha llevado a algunos autores a plantear un precio techo global a la empresa monopólica que incluya la tarifa de acceso. Sin embargo, como esta estrategia da libertad a la empresa para fijar los precios individuales —siempre que se cumpla con el precio techo global— puede inducir a la empresa a fijar precios predatorios en el mercado competitivo como forma de inducir a las empresas a salir del mercado. Establecer el precio de acceso al segmento competitivo sigue siendo un tema complejo e intensivo en información.
2.4 Conclusiones
Regular es complejo. Hay que tomar en consideración las características del mercado sobre el que se busca intervenir y su estructura. Algunas veces, la regulación resulta una elección entre males con distinto peso relativo. Es difícil encontrar un mecanismo que resuelva una situación problemática sin que ello no genere un problema adicional sobre alguna otra variable. Al regular se altera los incentivos de las empresas. No tomar en cuenta estos efectos puede llevar a que la situación bajo regulación sea peor que si esta no existiera.
Otras veces, puede llevar a que ningún consumidor esté satisfecho con la situación a la que conduce la regulación, y ello puede implicar costos políticos para la autoridad que diseña la regulación. En mercados competitivos, toda regulación de precio que establezca un techo a esta variable disminuye los incentivos al ingreso de nuevas empresas que puedan disputar las rentas del mercado. Limitar el ingreso al mercado, ya sea por menores márgenes o una barrera legal, lleva a que las empresas instaladas pierdan incentivos a ser costo eficiente, a atender la calidad de sus productos, a realizar las inversiones necesarias, entre otros.
A veces este efecto es imposible de evitar, como en el caso de los monopolios naturales. Ello lleva a construir una serie de regulaciones adicionales a las de precio, que hace complejo —aunque necesario— el proceso regulatorio. Estos balances no buscan llevar a concluir que no es necesario regular, ya que en muchos mercados sí lo es. Por el contrario, buscan reflexionar sobre el alcance de la regulación, los instrumentos óptimos para alcanzar los fines propuestos y los costos que se están dispuestos a asumir cuando se regula. Los instrumentos dependerán de la característica de los mercados, de la capacidad del regulador, de la información que disponga y de la credibilidad que tenga el Estado para hacer cumplir las reglas que fija.
Referencias
Armstrong, Mark, y David E. M. Sappington. 2007. «Recent Developments in the Theory of Regulation». En Handbook of Industrial Organization, editado por Mark Armstrong y Robert Porter, 3:1557-1700. Handbook of Industrial Organization. Elsevier. https://ideas.repec.org/h/eee/indchp/3-27.html.
Berg, Sanford V. 2013. «Best practices in regulating State-owned and municipal water utilities». Documentos de Proyectos 542. Naciones Unidas Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). https://ideas.repec.org/p/ecr/col022/4079.html.
Demsetz, Harold. 1968. «Why Regulate Utilities?» Journal of Law and Economics 11 (1): 55. http://www.jstor.org/stable/724970.
Mankiw, N. Gregory, y Michael D. Whinston. 1986. «Free Entry and Social Inefficiency». RAND Journal of Economics 17 (1): 48-58. https://ideas.repec.org/a/rje/randje/v17y1986ispringp48-58.html.
En el capítulo 3 se realiza una descripción de un conjunto de instrumentos que se utilizan para analizar los mercados y fomentar la competencia.↩︎
El caso más claro en Uruguay es el de la leche fresca, cuyo precio máximo se encuentra regulado desde hace décadas.↩︎
El transporte público, a vía de ejemplo.↩︎
Además de los propios regulados, que muchas veces defienden la regulación, también los reguladores estarán interesados en mantenerla. Una vez que el mecanismo ha sido puesto en marcha, es difícil desactivarlo.↩︎
El lector interesado puede ver una aproximación amigable a estas técnicas en Gertler et al. (2011)↩︎
El adjetivo deseable hace referencia a la eficiencia del resultado, no a si el mismo es justo o equitativo, cualquiera sea la forma en la que se definan.↩︎
Esta sección y la siguiente están basadas en Viscusi, Harrington, y Vernon (2005), capítulo 16.↩︎
Los costos hundidos son aquellos que no se recuperan si la empresa quiere salir del mercado.↩︎
Sobre los márgenes en Venezuela, véase el artículo 5o de la Providencia Administrativa No. 070/2015. Sobre la escasez en Venezuela, véase la información en Wikipedia:“Escasez en Venezuela”↩︎
Esta sección se basa en Viscusi, Harrington, y Vernon (2005) y Joskow (2007).↩︎
En realidad, se cumple cuando existen economías de alcance y costos medios decrecientes a lo largo de un rayo, que es una forma de economía de escala. La referencia clásica del análisis de monopolios naturales es Panzar (1989)↩︎
Esto no ocurre en un mercado competitivo, donde la regla de fijar el precio igual al costo de la última unidad producida permite recuperar los costos fijos.↩︎
Ver tarifas de OSE.↩︎
Lo mismo pasa con el transporte, donde la capacidad excedente de los buses que van vacíos en un horario no se pueden “almacenar” para ser llenados en horarios pico.↩︎
En Uruguay, para el 19 de enero de 2016 se preveía una fluctuación de la demanda de energía con un mínimo de 990 kW a las 6 horas y un máximo de 1.580 a las 15 horas, es decir un incremento del 60% de la demanda en el transcurso del día.↩︎
Los beneficios económicos son distintos de los beneficios contables. En particular, los costos de producción se valoran en términos del costo de oportunidad, es decir su valor en la mejor alternativa. Por tanto, si los beneficios económicos son cero, ello implica que el empresario está ganando lo mismo que obtendría en la mejor actividad alternativa. Beneficios económicos cero no implican que la empresa no obtenga ganancias.↩︎
Al no ser un elemento central del análisis no se desarrollarán estas problemáticas. El lector interesado puede ver la sección 2.5 de Armstrong y Sappington (2007). Con relación a los compromisos creíbles y los mecanismos para evitar la expropiación, existen múltiples referencias, entre ellas Bergara (2003) y Spiller (2013).↩︎
Esta sección se basa en Armstrong y Sappington (2007), capítulo 3.↩︎
Este tipo de regulación es la más utilizada en Uruguay, donde se analiza la evolución de las paramétricas de costos para la determinación de la variación de los precios.↩︎
Este efecto se conoce en economía como Efecto Averch y Johnson ya que fueron los primeros que estudiaron el impacto de este tipo de regulación sobre los incentivos. Ver Averch y Johnson (1962).↩︎
La información con la metodología está disponible en la siguiente página web.↩︎
El capítulo 3 trata la forma en la que se regula este tipo de facilidades desde el punto de vista de la competencia.↩︎
Un breve resumen de los costos y beneficios de la separación por componentes se presenta en Viscusi, Harrington, y Vernon (2005), capítulo 15.↩︎